社会力量入局，文物建筑应在保护中利用

来源：南方都市报   日期：2022-07-25

近日，国家文物局印发《关于鼓励和支持社会力量参与文物建筑保护利用的意见》。意见提出，县级文物保护单位及尚未核定公布为文物保护单位的文物建筑，是传承弘扬中华优秀传统文化、促进经济社会发展的重要资源。这些文物建筑日常管理维护难度大，保护任务量大面广，需要动员全社会力量参与。为鼓励和支持社会力量参与文物建筑本体保护修缮，社会力量可利用文物建筑开设博物馆、陈列馆等公共文化场所，也可利用文物建筑开办民宿、客栈、茶社等旅游休闲服务场所。

　　毫无疑问，所有文物都具有保护价值，但保护力度却会因为价值高低呈现差异。当前，我国文物保护法将不可移动文物划分为全国重点文物保护单位、省级文物保护单位、市级和县级文物保护单位、尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物四类。这种划分下，即便文物保护事业所需经费由本级财政负责，但保护的优先性有别，最后留给第四类文物建筑的并不多。现实情况很可能是，重点文物建筑少，但因为其特别重要，所以财政投入大，而第四类文物单位多，重要性相比于其他保护文物又不足，因此缺少资金修缮，保护难度大，保护人力紧缺。

　　当下的难题在于，越重要的文物建筑，保护力度的确应该大，而第四类文物尽管也值得保护，但财政资源有限，主管部门的摊子覆盖不到它们。所以，引入社会资金成为了文物保护的必由之路。

　　社会力量如何介入其中，国家文物局实际上已有一些思考。在拓宽功能用途上提出可以将第四类文物建筑改造为公共文化场所和旅游休闲服务场所，国家文物局已经搭好了社会力量参与文物保护的框架——给出了《社会力量参与文物建筑保护利用协议》的参考合同。该合同主体有三方，文物建筑所有人或使用人为甲方，社会力量主体为乙方，监管部门为第三方。协议第一条约定：甲方同意在文物建筑所有权不变的前提下，乙方在参与保护利用期间享有该文物建筑的管理使用权。第二条约定，乙方管理使用文物建筑，应确保文物安全，文物建筑所有权不因乙方投资修缮而变更。

　　应当说，这份文物保护利用协议有点特别，可谓煞费苦心。一方面，建筑物所有权不能改变，这是为了更好保护文物的“霸王条款”；另一方面，国家文物局又尽量淡化行政力量的身影，尊重民商事主体意思自治的权利，以此在合同中平衡国家意志和私权利主体意志。无论如何，明晰权属总归是有益的，避免了纠纷，迈出了社会力量如何参与文物保护的第一步。接下来就是看实践中怎样具体操作。

　　当利用文物建筑开展休闲服务时，文物建筑就同时具有了文化功能和经济功能。而现实中，甲方，即文物建筑所有人或使用人，极有可能是县级文物主管部门，体现在合同中，就变成了文物主管部门既是甲方，又是监管部门。如果不能把握好尺度，乙方或者说社会主体就会在合同履行中变得十分弱势，毕竟，当社会主体利用文物建筑开展经营的时候，其与文物主管部门是平等的民商事主体身份，而非监管者与被监管者的地位。所以，此种情形下，也存在主管部门角色切换的问题，这种看似细微的差异实际上是关乎社会力量参与文物建筑保护可持续性相当重要的一个方面，亦是文物建筑如何兼顾利用与保护，实现经济效益和社会效益的必答题。

　　在文物建筑保护中引入社会力量是一次全新的尝试，不管是在职能上还是合同中，主管部门都是平衡文物建筑利用和保护最为重要的角色。这一方面体现在指导合同的订立和有关文化、经济活动的开展上；另一方面，也体现在合同履行的过程中，是否对文物建筑保护开展了相应的监管。